“双轨制”的解决，更与养老保险制度的结构调整相关联。——本报记者 姬东 摄
[b]本报记者 王珏磊 发自上海[/b]
2012年全国两会3月初将在北京召开，人民网日前就公众关注的热点问题展开调查。截至2月28日上午10时，“社会保障”以24.3574万票居首位，这已是2010年以来这一话题第三度位居榜首。而在网民留言中，养老金“双轨制”则深为诟病，留言中要求取消“双轨制”的呼声鼎沸。然而，严峻的事实是，四年前启动的五省市事业单位养老保险改革试点迄今无甚进展，公务员养老保险改革仍停留在制度设计阶段。而在部分地区，机关事业单位与企业退休金“剪刀差”仍有扩大迹象。
[b]沪事业单位生活补贴迷局[/b]
一份酝酿中的事业单位退休人员生活补贴方案，近日在上海引发强烈关注。事实上，这一话题自去年12月就开始升温。据传，此方案将大幅提升事业单位退休人员收入。生活补贴最高额度可达4000元，最低也有1000多元。当然，原有的“特补”和单位共享费将取消。以退休小学教师来说，目前退休金中包括教育局的共享费约800余元，此轮应可加生活补贴2000余元，即便取消共享费，退休金也能实质上涨1000多元。
“上海这几年事业单位的退休金没企业加得多，现在物价涨得这么快，如果消息是真的，这一次倒是加得比较给力。”上海某小学退休高级教师王华告诉时代周报记者。不过，传说2月份就能到手的新增退休金，到现在尚付阙如。
企业退休人员的养老金，上海今年也有了历年来幅度最大的提升。较以往普遍100多元的增幅相比，今年企业退休人员普遍有300-400元的提升，且已于1月中旬发放。尽管如此，企业退休人员仍有愤愤不平。“本来说好要缩小和事业单位的养老金‘剪刀差’的，前两年似乎有这种趋势，今年这么一来，‘剪刀差’又要扩大不少。”上海电机厂退休老工人刘金柱说。
“剪刀差”前两年确有小步弥合态势。王华的丈夫是企业退休的高级工程师，她告诉记者，2009年、2010年和2011年，丈夫养老金的涨幅比自己各高出20、30、30元。尽管如此，丈夫的养老金仍然比自己要少1000余元。如果此次关于事业单位的传言属实，这一差距显然将迅速扩大。
事实上，1月13日，上海市长韩正作市政府工作报告补充发言时，谈到了事业单位退休人员全面建立补贴制度的话题。韩正表示，过去事业单位养老金补贴制度和企业是一起的，现在根据国家规定，事业单位退休人员和企业单位退休人员将会是两种制度，从今年1月1日开始。事业单位退休人员根据国家的统一制度来施行，方案还在进一步完善中。大体的进度是，在1月底可以提交人大、政协讨论，争取在2月初能够提交市委市政府，最后确定审议。
由于实行征缴和计发方式的“双轨制”，机关事业单位和企业退休人员的养老金“剪刀差”原本就颇为引人诟病。据有关统计，上海市事业单位退休人员2010年的平均年收入为35800元，企业退休人员为22092元，后者与前者之比为1∶1.62。很有可能的是，随着此次机关、事业单位津补贴制度改革的到位，养老金差距仍将进一步扩大。
“两会”在即，在人民网组织的调查中，社会保障这一话题已连续三年位居榜首。在网民留言中，养老金“双轨制”大遭挞伐，留言中要求取消“双轨制”的呼声鼎沸。此次上海事业单位补贴制度究竟将如何动作，也更受各方关注。
[b]“剪刀差”呈拉大趋势[/b]
“双轨制”形成由来已久。上世纪90年代，我国引入养老保险制度，最终企业纳入社会保障体系，形成“统账结合”的养老保险格局。而机关和事业单位未纳入社保体系，退休金仍由国家财政统一发放，养老金的“双轨制”自此发轫。
至今，在征缴和计发方式上，机关事业单位和企业之间，已有了极大不同。企业职工设立养老保险账户，每月由企业缴纳工资总额的20%，进入统筹账户，个人缴纳8%，进入个人账户，进行养老金的账户积累。与此相对，机关和大部分事业单位职工并不设立账户，进行缴费。
在养老金计发时，企业退休职工的收入与缴费直接相关，按退休年度的社会平均工资和个人账户数额进行计算，一般养老金替代率在50%左右。2010年底，全国企业职工平均养老金待遇水平是1362元。而机关、事业单位人员的退休金则是以退休前一个月的工资为基数，根据工龄乘以一个系数，一般在80%-95%之间，另加以各种补贴。大部分机关、事业单位职工的退休金替代率可以达到90%。
社科院世界社保研究中心主任郑秉文在多年的追踪研究中发现，两者的待遇差距呈拉大趋势。1999年，机关、事业单位年人均离退休费与企业之比为0.8，但2000、2001年即迅速扩大为1.5，2002、2003、2004年更达到1.8。此后，差距有所缩小，到2008年，机关、事业单位人均离退休费为20247.9元，企业则为13368.1元，两者之比缩小为1.5。“2008年，‘剪刀差’有缩小的趋势。这两年我没有接着跟踪下去，不能下结论。但这两年事业单位进行绩效改革，工资涨了，我估计‘剪刀差’仍然会抬头。”郑秉文告诉时代周报记者。
“企业28%的缴费率，却只换来1362元的养老金，也就比全国最低工资水平高200多元。机关、事业单位职工不缴费，一般却能有至少三四千元的退休金。你说公平不公平？企业这么高的缴费率，但由于要支付社保改革前退休的‘制度老人’、国企改革时大量提前退休的‘制度中人’，以及到现在陆续退休的职工，负担很沉重，所以待遇不会高。尽管这样，有十多个省市仍然不能收支平衡，导致中央转移支付逐年增加，2010年，中央加地方两级政府的转移支付将近2000亿。”清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥告诉时代周报。
“在人口老龄化的状况下，不到5个劳动人口赡养1个老年人的时候，社会保险制度就不能实现收支平衡。我们现在已经是3.5个劳动人口养1个老年人了，社会保险这种方式已经不能提供基本养老保障，这个制度产生一个结果，就是缴费非常高，收入非常低。‘双轨制’的解决也由此切入，那就是，社会保险制度应该进行结构调整了。”杨燕绥表示。
[b]养老金改革原地踏步[/b]
弥合“剪刀差”也确有过改革的努力。2008年初，国务院出台《事业单位养老保险制度改革方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆五省（市）进行试点。改革的大致思路是：对事业单位进行分类，有行政职能的纳入公务员的劳动保障体系，具有经营性质的事业单位，将参照企业职工保障制度进行改革。而对占绝大多数的从事公益服务的事业单位及其工作人员，最终将实行与目前企业职工一致的养老保险制度。
事实上，以学校和医院为主的“公益性事业单位”，对此改革进行坚决抵御，四年过去，五大试点省市改革并无实质进展，几近原地踏步。担心利益受损，是抵制改革的主要原因。
“你算算，要缴多少费？个人缴8%的费率，工资水平马上就下降。如果再缴职业年金，还得再缴4%-8%，工资就下降了12%-16%。退休金如果再向企业看齐，只有一千多，谁干呀？另外，财政对职业年金单位缴费的补贴能不能到位？不能到位的话，事业单位就得到处收钱，来解决养老金问题，这个社会就没有公共服务了。事业单位一算账，就全吓回去了。”杨燕绥分析。
在郑秉文看来，此轮改革试点失败，一方面是因为在事业单位中划出了三六九等，“改革对象是第二大类的第二小类，即资源可以部分市场化的公益性事业单位，最典型的是高校。五省市的高校人员产生极大恐慌，他们的担心是完全正确的，因为只要参加改革，待遇必然下降，这是生活中的简单常识。另一个原因，是试点的时候，决策者在制度设计中并未考虑弥补性的方案，即职业年金。这种非增量式的改革是不可能实现的，流产在预料之中。”
“问题还是比较复杂的，因为涉及到不同人的利益调整，而利益的调整很难的。”社科院人口与劳动经济研究所副所长张车伟也对时代周报记者表示。
对上海来说，改革阻力较小的一点是，自1993年开始，事业单位已基本全部实现缴费。“至少高校是全部缴费了，与企业完全一样，只是在养老金的计发方式上不一样。因此上海应该有较好的改革基础。”上海市劳动和社会保障学会青年学者委员会副主任、上海交通大学教师张录法告诉时代周报。
主管部门也有意探索新的改革方案。郑秉文等专家曾受人社部委托，进行机关事业单位养老金改革模式研究。
在郑的设计中，公务员和事业单位工作人员应一同进入城镇职工养老保险制度，同样进行个人和单位缴费。个人同样缴纳工资总额的8%，单位则设计了三档费率：12%、16%和20%。之所以设立较低费率，是为了留出余力设立职业年金。职业年金由个人和单位各自缴费4%，作为养老金的“第二支柱”，为“第一支柱”基本养老保险进行补充。
“我认为，要保证事业单位改革顺利进行，必须把握三个原则：一是一定要把职业年金的制度设计一揽子端出来，使得职业年金产生的待遇水平恰好可以弥补甚至略高于由于改革带来的下降部分；二是要公平，不要在事业单位内部进行分化，分三六九等容易造成矛盾，成为改革的障碍。三是公务员要和事业单位齐步走。现在事业单位推不动，也是因为公务员没有改。应一揽子参加改革，进行比较完善的顶层设计，全面推出。”郑秉文对时代周报表示。
事实上，公务员纳入养老保险体系的制度设计工作，自去年初开始启动，目前尚未见具体方案出台。公务员改革“破冰”，尚需时日，几难预期。
[b]养老保险制度应结构调整[/b]
在杨燕绥看来，“双轨制”的解决，更与养老保险制度的结构调整相关联。“社会保险采取的社会统筹和个人账户的方式挺好，把社会统筹独立出来，变成国民基础养老金，再对个人账户进行完全整合，将企业年金、城乡居民养老储蓄，都实名制地计入个人账户，这样结构调整的路就走开了。”
杨燕绥主张，公共部门员工应该与企业职工整合起来。“现在世界上大多数国家的公共部门都与企业职工整合起来了，所有的老人都发一个基础养老金，然后通过个人账户来体现差异性，这样的安排就合理了。”
在杨燕绥的设计中，基础养老金的来源，可以用社会保障税的方式来筹集，由政府财政统筹，按照各地消费支出的50%左右，来为每个老人支付一份吃饭的钱，这就是“基础养老金国民化”。“中国各地发展不平衡，但也能实现公共服务均等化。征税和发放养老金都根据各地的基数来确定，税收按当地工资一定比例征收，养老金也根据当地消费水平的一定比例发放。公共服务均等化不是货币等同化，而是购买力和舒适程度均等化。我们作过测算，如果把基础养老金设为各省消费支出的40%-50%，它不会超过GDP的4%，随着老龄化的程度加深，到30年后，才可能突破7%。而养老金的财政支出接近GDP10%的国家多得是，所以这不存在养不起的问题。”
与基础养老金国民化相对应，杨燕绥建议，个人账户也应实现全民化、制度化、市场化。“公共部门应该引领养老金结构调整，而不是逃避。具体来说，就是把退休金往下降，逐渐跟基础养老金对接，同时建立职业养老金的个人账户，个人账户每年都在增长，就可以替换退休金。比如，如果一个公务员在退休前一年才设立职业年金的个人账户，退休以后，将个人账户的钱分摊20年，可能只相当于退休金的1%，这时，原本财政发的退休金就可以下降1%，比如从80%的替代率下降到79%。而越晚退休的人，职业年金的积累就越来越多，退休时，财政的负担就能不断下降。这样，用20多年的缓冲，退休金就与国民基础养老金一样多，而退休待遇因为有职业年金却并没有减少。我们把这叫做帕累托改进，公共部门待遇并不明显下降，养老金结构却在安全地调整。帕累托改进就是一个群体受益了，其他群体都没吃亏。福利就得这样安排，因为福利是刚性的，不能忽高忽低，更不能有人高有人低。这样才是中国养老金改革将来的方向。”
在杨燕绥设想中，全民参与养老金结构调整，再建立起统一的受托人制度，有很好的养老金投资策略，还要有覆盖全国的个人实名制下的养老金服务系统，方便转移接续。这样，养老金公共服务体系和养老金市场就能发展起来。人们就可以一生酌时酌情来储蓄养老金，也能接受由个人原因造成的待遇差异。
“只有根本上的这一条路，没有别的路。老龄化问题有时间表，越晚解决成本越高，负责任的政府应该及早着手。”杨燕绥说。