政府为媒 银担联姻——山东金融扶贫的推进之路
来源：凤凰山东 作者：孙凯
2015年11月27日至28日，被称为“史上最高规格”的扶贫开发工作会议在京召开。29日颁布的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出了明确的工作目标：到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障；实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平；确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。扶贫工作已然上升到党中央治国理政的战略新高度。
愿景是美好的，但贫困形势却依旧严峻，扶贫工作仍刻不容缓。以山东为例，目前全省仍有300万左右的农村贫困人口，总量较大、分布零散、脱贫任务艰巨；在工作开展中，还存在扶贫路径不够宽、体制机制不健全、工作落实不到位、工作力度不够大、分类指导有待加强等薄弱环节。
扶贫，随之而来的敏感话题便是——钱。的确，资金缺口已然成为横亘在政府与社会面前的一座大山，时刻制约着民众的生活水准及社会的整体发展。
金融扶贫，扶贫工作的点题之笔
其实，我们应当理性地对待“扶贫”这一难题。从哲学的角度来讲，世间万事万物并非独立存在的个体，势必会与他物发生偶然或必然的联系，扶贫工作亦是如此。因为它从来就不单单只是政府治理的范畴，还要与市场等其他社会因素联系起来。
以往走扶贫的路子，多是中央——地方——基层自上而下，形式无异于大水漫灌，短期内见效快——非常止渴；弊端也显而易见——达量不达标；不仅会造成大量有限资金的荒废，而且并未能从根本上治疗“贫困”这一顽疾。
因此，中央便从国家层面调整了扶贫的“旧路子”，开辟出一条“新途径”。《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中明确提到了“必须在现有基础上不断创新扶贫开发的思路和方法”，着重指出，要“加大金融扶贫力度”。
2015年12月24日，中央农村工作会议的胜利召开，为这条“新路径”做出了诠释：要加大涉农资金的整合力度，发挥财政投入对结构性改革的引导作用，撬动更多社会资金投入农业农村。
三农+金融，不给力还是使不上力？
新型农业经营主体在发展的过程中需要资金支持，对于金融机构而言，农村亦是一片“兵家必争”的战略要地。但就实际状况而言，情形似乎并不乐观：“三农”因为缺乏有效抵押物而无法顺利贷款，金融机构也往往有钱却不敢贷。
究其原因，农村产权缺乏融资功能，自带天然的“尴尬”属性；而作为银行，本身的商业性又决定了盈利也是其追求的目标之一。农村的各项改革措施须是一步步探讨摸索，有些时候哪怕走慢一些也比走错了要强很多；银行如果盲目放贷导致“坏账”层出，长此下去同样不利于社会稳定。正如全国人大常委会财经委副主任委员吴晓灵女士在参加2015博鳌亚洲论坛时讲到的那样：商业金融自身的属性决定了它不可能把分支机构铺设到很底的下层去，而且农村的弱势性和高风险性，也决定了没有政策支持是不可能的。因此，在中国农村的金融体系中，商业金融、合作金融和政策金融的定位应该更加明确，形成合力，才有利于形成一个为农业发展服务的金融体系。
而山东省扶贫办副主任邵国君也坦言，作为银行来说，商业性比较强，由于自身的利益驱动，往往资金都流向大户、富户，于是就出现了所谓“嫌贫爱富”的情况。结果是贫困人群越穷、越需要钱，反而越得不到钱，得不到发展，贫困人群举步维艰。
因此，政策层面的保障对于双方而言，迫切而亟需。
政策出台，银担联合唤醒“沉睡的财富”
2013年11月9日召开的十八届三中全会，为改变这一“窘境”提供了可供参考的政策性意见。《十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保职能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”、“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行“。
《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（以下简称指导意见）的出台，也可以说是为银行、农业担保公司等金融机构开出了“定心丸”。
为了有效盘活农村资源、资金、资产，增加农业生产中长期和规模化经营的资金投入，促进农民增收致富和农业现代化加快发展，《指导意见》中规定，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利的前提下，依法采取多种方式处置抵押物，完善抵押物处置措施。对此，“中国小额信贷之父”杜晓山也表示，政策出台之后，金融机构也可以放心了；因为有了配套制度，一旦出现问题了也可以流转，从需求的角度看，贷款双方都能够得到满足。
同时，国家要求加大扶持和协调配合力度，以增强试点效果。人民银行要支持金融机构积极稳妥参与试点，对符合条件的农村金融机构加大支农再贷款支持力度。
山东省银监局同样按照国家相关要求，强化监管与统计。人民银行济南分行负责牵头，建立“两权”抵押贷款专项统计制度，组织开展“两权”抵押贷款的县（市、区）按月统计上报相关数据，切实加强研究分析。
从中央到地方，从政策配套到落地实施，多管齐下，打消了金融领域关于“不敢轻易贷”的疑虑，同时也“唤醒了农村沉睡多年的资本”，效果显著。
按照这一思路，山东省农业融资担保有限公司、山东省农村信用社联合社针对扶贫小额信贷担保贷款及“两权”抵押贷款的相关事宜，共同合作开发“信保扶贫贷”和“信保农村产权贷”两项产品，在进一步深化农村金融改革创新的同时，加大了对“三农”的金融支持力度，积极参与山东省的“两权”试点工作，为促进农民脱贫致富和农业现代化发展助力。
新政策出台了，邵国君也很高兴：“通过风险补偿金的办法，银行就可以更加放心地放贷给贫困人群；同时还有政策的保障，有领导的重视，有良好的趋向和要求，能够使更多的贫困户得到资金，用来搞特色产业发展，合作经济组织，发展一些新兴经营主体；并且可以利用一些农业龙头企业，来带动、拉动他们脱贫致富。”
政银担“铁三角”关系确立加码金融扶贫
2015年7月22日，由国家财政部、农业部、银监会共同研究制定的《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》中，指出了“建立由财政支持的农业信贷担保体系，既是引导推动金融资本投入农业，解决农业‘融资难’、‘融资贵’等问题的重要手段，也是新常态下创新财政支农机制，放大财政支农政策效应，提高财政支农资金使用效益的重要举措”。
农业部副部长张桃林曾表示，通过财政注资成立的专门的农业信贷担保机构，实行“银担”、“政银担”合作，可以有效地构筑起银行、担保机构及新型农业经营主体相互支撑的“铁三角”的稳定体系；这既实现了财政与金融融合支农，又能够通过转换资金投入方式，撬动金融资本支持现代农业建设。财政的“四两拨千斤”作用，效果由此可见一斑。
山东省按照《指导意见》的相关要求，省财政厅、省农业厅等部门制定了实施方案，利用中央财政支持粮食适度规模经营补贴资金，对省级农业信贷担保机构资本金注入；在以财政性资金为主导的前提下，允许银行机构等战略合作伙伴适当参股，但也明确规定非财政性资金占农业信贷担保机构资本股份不得超过20%；目标是逐步建立政策性、专业性、独立性的全省农业担保体系。
如此，政府通过自身的信誉外加资金注入，引入第三方机构，提供贷款增信服务，解决信息不对称的问题，保障双方授信通畅；共同为农村和金融“做媒”，效果也是“立竿见影”。
仅以沂南县为例，我们便能够“管中窥豹，可见一斑”：沂南根据自身扶贫工作的特点，建立了风险补偿金，委托山东省农业融资担保有限公司进行担保管理，提供贷款担保，银行实施基准利率，政府、担保公司、银行三方按约定承担代偿损失。这种做法在一定程度上放大了财政扶贫政策效应，更为直观地诠释了何为“创新财政扶贫机制”；确保了受助方可以在自己熟悉的领域内“大展拳脚”，不至于因为后顾之忧而过于“处处掣肘”。
沂南县扶贫办的相关负责人介绍道：“省农业融资担保有限公司是一家由政府出资组建运营的企业，运行规范，违约风险极低；他们有一套规范的管理制度和专业队伍，可以充分信任。通过前期考察、接触，有实力、有能力完成好小额信贷担保任务。合作以来，双方签署了《合作协议》和《补充协议》，明确了各自权责。目前，公司已为我县推荐的16家企业进行了担保，对21家企业和部分合作社正在履行考察评审程序。下一步，还将对所有富民农户贷进行打包担保。”
邵国君也对这种合作模式给予了肯定和认可，他说：“去年在沂南时，我们把政、银、保三方结合，即政府的风险补偿金、银行金融系统、担保公司多方携手。虽然担保公司有担保费用，但一旦出现大额的坏账呆账时，担保公司将进行补偿，银行就有了信心。等于说是风险补偿金、担保公司给银行提供了双重保险。”
在尝到了金融扶贫的“甜头”之后，“沂南模式”随即被“推而广之”。后续的实践案例也佐证了这种成功的模式和经验是完全可以被借鉴和复制的。
山东省农业融资担保有限公司董事长李春叶表示，农业担保公司在推进金融扶贫和农村普惠金融方面扮演着“杠杆”、“滑轮”、“桥梁"角色，现阶段具有不可替代的作用。首先是杠杆作用，能够有效发挥财政支农扶贫资金的放大效应，撬动更多的社会资本投向扶贫事业；其次是滑轮作用，能够有效缓释金融机构的风险压力，促进金融机构积极参与扶贫开发工作，实现优惠利率，降低贷款主体融资成本；再者是桥梁作用，能够有效帮助涉农贷款主体提升信用等级，疏通双向融资和信息渠道，增加贫困地区分享国家普惠金融政策的福利。
“铁三角“的风险管控：没钱紧着花，有钱也别糟蹋
从中央到地方，金融扶贫之路的出发点和落脚点都是为了确保农村人口实现脱贫，发力全面建成小康社会。政策出台之前，大家是没钱，所以紧着花；配套措施落地后，钱有了，更不该被糟蹋。
金融，相伴而存的就是风险性。往往最大煞风景的便是“好心办坏事”，更何况是大规模的资金投入？因此，《关于财政支持建立农业信贷担保体系的指导意见》中，对于资金的风险防控也给出了明确的参照：
建立农业信贷担保经营风险补助机制。省级财政要会同有关部门明确对农业信贷担保机构经营风险的补助条件和补助标准，主要包括担保费补助和代偿补助等，鼓励农业信贷担保机构做大农业信贷担保业务，稳定经营预期，降低农业贷款者资金成本。担保费补助主要弥补农业信贷担保的业务费用，代偿补助主要弥补农业信贷担保的代偿风险。要明确农业信贷担保机构的市场主体责任，对担保费补助和代偿补助实行上限控制。
与此同时，还应建立农业信贷担保系统风险救助制度。中央财政和省级财政利用粮食适度规模经营资金支持建立农业信贷担保体系的风险准备金等救助制度，应对农业产业系统性风险导致政策性农业信贷担保机构出现资本流动性危机，建立农业信贷担保机构救助机制，帮助及时化解风险。
山东省农业融资担保有限公司的首席风险官孙继勇也坦言，公司专注为农服务，坚持不混业经营，是最基本的风险管理措施。严格贷款主体准入资格，担保项目由市县农业、扶贫部门推荐、审核把关。公司参照国家统计局农业行业细分标准判断申保企业是否属于农业担保机构的业务支持范围，并做好贷款申保主体归类管理。凡是担保业务主体分类标准以外的非农企业，均不在公司的支持服务范围之内。
诚然，金融扶贫只是众多扶贫资金的其中一个来源，对于我国多达7000万的贫困人口来说，或许太过于“杯水车薪”了。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，同时给出了建立农业扶贫长效机制的途径：到2020年，通过产业扶持、转移就业、异地搬迁、教育支持、医疗救助等措施，解决5000万贫困人口的脱贫问题，剩余2000万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口将会全部纳入农村低保制度的覆盖范围之内，实行社保政策兜底脱贫。
但是“头痛医头脚痛医脚”并非我们所要追求的极致，脱贫致富也不仅仅只是“给钱花”这么简单直白；小康之路，说到底是一步一个脚印走出来的。
现如今，国家层面的政策导向愈发清晰明朗，地方政府、担保公司、金融机构的“铁三角”组合所发挥出来的巨大威力，相信在不久的将来，定会逐渐演变成为发力“小康社会”顺利实现的助推器。